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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 魏迪英】

特朗普闖進中美關(guān)系

2016年12月11日，美國當(dāng)選總統(tǒng)特朗普接受《?？怂怪苋招侣劇?Fox News Sunday)采訪時說：“我完全了解美國的‘一個中國’政策，但我認(rèn)為美國沒有必要恪守‘一個中國’政策，除非中國在貿(mào)易等問題上讓步?！?

同時，特朗普進一步回應(yīng)了外界對他和蔡英文通話的質(zhì)疑。“這個電話是打給我的，我不想讓中國對我指手畫腳”，特朗普說，“這是個簡短的問候電話，為什么其他國家有權(quán)利不讓我接？”

至此，問題已經(jīng)明朗化了，這也推翻了此前特朗普和蔡英文通話后，美國政界、外交界和媒體對特朗普動機的質(zhì)疑。

12月2日，特朗普和蔡英文通電話的消息爆出后，美國媒體一片嘩然。接下來幾天里，美國外交界人士努力滅火，各大媒體指責(zé)特朗普在外交上的無知魯莽，觸碰了中美關(guān)系的基礎(chǔ)，同時也盡力淡化這一事件的影響，避免進一步發(fā)酵。

奧巴馬政府首席亞洲顧問的杰弗里·貝德(Jeffrey Bader)表示，特朗普和蔡英文通電話讓人質(zhì)疑他的外交能力。他說，“特朗普不按照政府專家的簡報做，造成了很大麻煩”，“他好像不在乎這對美國安全利益的影響?！?

小布什政府的首席亞洲顧問韋德寧(Dennis Wilder)表示，“中國政府和其他人不應(yīng)過度解讀特朗普和蔡英文通電話的含義”，他認(rèn)為，“特朗普可能不了解中美外交關(guān)系的歷史，在中美對美臺非官方關(guān)系的各自理解上，也未曾咨詢過國務(wù)院。我們還不能評估特朗普外交政策，其他國家要給特朗普一些時間，來組建外交政策團隊?！?

美國國務(wù)卿克里認(rèn)為，特朗普應(yīng)該和國務(wù)院有所溝通，克里抱怨說“我相信多聽一些建議是很有價值的，即使最后并不一定照著做。很多資深人士在這個領(lǐng)域很有積累，聽聽他們對現(xiàn)狀的判斷，目前是否是敏感時期？這都極有價值。我強烈建議這樣做。但特朗普并沒有聽?！?

而中國的回應(yīng)，也盡量冷靜應(yīng)對。中國外交部長王毅，外交部發(fā)言人和國務(wù)院臺灣事務(wù)辦公室發(fā)言人都在不同場合發(fā)表了聲明，呼吁美方恪守“一個中國”立場；同時，中國政府通過北京和華盛頓的機構(gòu)向美國方面提出交涉。接下來十天里，奧馬巴政府通過不同渠道，三次向中國作出保證將繼續(xù)堅持“一個中國”立場。

但是，特朗普最近一次的講話，已經(jīng)證明他將試圖突破中美三個《聯(lián)合公報》承認(rèn)的“一個中國”原則，這將直接動搖中美關(guān)系的基礎(chǔ)。盡管中美兩國的主流，都想盡力保持中美關(guān)系的穩(wěn)定，但樹欲靜而風(fēng)不止，特朗普上臺后動搖中美關(guān)系和亞太局勢的危險，已經(jīng)不能低估。

美國外交面臨特朗普革命

杰弗里·貝德、韋德寧和克里國務(wù)卿等美國的資深外交官員，反復(fù)提到總統(tǒng)在決策前應(yīng)咨詢政府專家，包括國務(wù)院的資深人士。這透露了美國政府的決策過程，即總統(tǒng)在外交政策上不能自行其是，需要依賴國務(wù)院的專家才能做決定。而在對華政策這一層面的決策，僅國務(wù)院還遠遠不夠，必須通過美國國家安全委員會才能決策。

在冷戰(zhàn)時期，為了和蘇聯(lián)對抗的需要，美國政府的權(quán)力逐漸集中化，特別是外交安全領(lǐng)域的權(quán)力，直接集中歸總統(tǒng)掌管，國務(wù)卿的權(quán)力被大幅弱化。這一變革的關(guān)鍵，是美國國家安全委員會的設(shè)立。

1947年，為統(tǒng)一整合美國的軍事力量，改進軍政關(guān)系，美國國會通過了《國家安全法》，其中規(guī)定了設(shè)立國安會。

美國國安會由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，成員包括副總統(tǒng)、國務(wù)卿、司法、財政、國防部部長、參聯(lián)會主席、情報總監(jiān)等。國安會的辦公地點就在白宮地下室，便于總統(tǒng)經(jīng)常召開會議。盡管國安會的成員都位高權(quán)重，但只負(fù)責(zé)向總統(tǒng)提供建議和咨詢，不參與決策，最終決策權(quán)力由總統(tǒng)掌握。從尼克松時期起，總統(tǒng)任命一名國家安全事務(wù)顧問負(fù)責(zé)的國安會日常運作。國安會的成立，削弱了各部部長包括國務(wù)卿的獨立性，大大加強了美國總統(tǒng)的權(quán)力，同時也提高了美國外交安全政策的專業(yè)化水平。

奧巴馬執(zhí)政早期的國安會

在國安會機制下，雖然總統(tǒng)是最終決策者，但同時總統(tǒng)也必須依靠情報、外交、國防各部門提供的情報分析和政策建議才能作出決策。所以，美國重大的外交安全政策，最后一般都是各部門之間博弈后的妥協(xié)。比如，在涉及中美關(guān)系的問題上，美國總統(tǒng)要召集國安會多次討論；要和駐華大使商討；要和國會兩黨領(lǐng)導(dǎo)人以及資深議員溝通；還要選擇時機向主流媒體吹風(fēng)，試探媒體和選民的反應(yīng)。

美國總統(tǒng)作為通過競選上臺的政治官員，包括他任命的各部部長，對專業(yè)政策領(lǐng)域的了解，一般都比不上各部門的常任文官和專家。國安會中各部門的常任文官和專家，能通過政策咨詢和設(shè)計，實際上影響政治官員的決策。這種專業(yè)化的決策機制，能過濾掉各種個人性、偶發(fā)性的因素，決定了美國對華政策盡管會有波動，但長期還是趨于穩(wěn)定。

因此，盡管歷任美國總統(tǒng)在上臺時都鼓吹要改變中美關(guān)系，但他進入白宮后，無法以一己之力決策，還必須依靠國安會的官僚和專家的協(xié)助，經(jīng)過一個短暫的適應(yīng)期后，仍然不得不回到常規(guī)軌道上來。中美關(guān)系40多年來基本保持穩(wěn)定，這種專業(yè)化、多元化的決策機制是一個重要背景。

但是，隨著特朗普的革命，這種決策機制也許將被打破。特朗普就職后，很可能會大幅改造這套專業(yè)機制，從而改變美國的外交安全方針。

特朗普帶來不確定性危險

正如上文提到的，美國國務(wù)卿克里表示國務(wù)院愿意在過渡時期里協(xié)助特朗普的團隊。但是，這些建議很可能都是誤解、甚至低估了特朗普。

特朗普的一系列冒險性動作，并不是因為特朗普對美國傳統(tǒng)政策的缺乏了解，而是要故意顛覆美國的外交安全領(lǐng)域決策機制，包括支持這套機制的團隊。簡而言之，特朗普既要改造美國的外交安全方針，也要改造其決策機制和相關(guān)團隊，而社交媒體是特朗普借助的支點。

特朗普當(dāng)選后短短一月，先是打破慣例和蔡英文通電話，并通過社交媒體升級成外交事件；接著，又公開威脅突破“一個中國”原則。短時間內(nèi)連續(xù)的冒險動作，不能不令人擔(dān)心某種重大轉(zhuǎn)變。

考慮到特朗普在競選中，使用社交媒體，堅持極端的、非主流的言論，成功在初選中打破共和黨建制派的圍堵，在大選中擊敗被建制派寄予厚望的希拉里?？紤]到這種先例，特朗普很可能在國際政治中復(fù)制這一經(jīng)驗。

傳統(tǒng)上，在中美關(guān)系這樣的重大問題上，美國總統(tǒng)只有在經(jīng)過國務(wù)院、國安會的反復(fù)研究后，才會通過國情咨文、重大國際會議等場合表態(tài)。但特朗普已經(jīng)突破這一慣例，他甩開傳統(tǒng)的外交安全團隊，通過社交媒體發(fā)聲，直接促成問題升級，迫使美國的外交安全機構(gòu)為之背書。

特朗普的外交革命，帶來的沖擊不容低估。畢竟在本次大選中，兩黨的建制派都遭到重創(chuàng)，和建制派關(guān)系密切的傳統(tǒng)媒體、文官系統(tǒng)、專業(yè)人士，影響力走向衰落，很難制衡特朗普通過社交媒體煽動的民粹主義；其次，特朗普掌握社交媒體，可以繞開傳統(tǒng)的決策系統(tǒng)和政策渠道發(fā)聲，直接造成局勢升級或危機惡化，反過來迫使美國政府機構(gòu)為之背書，服從他的政策，從而達到改造美國外交安全方針和機構(gòu)的目的。

特朗普是以包裝成“野蠻人”的身份闖進白宮的，他反對建制派的國內(nèi)政策，也反對其主導(dǎo)的美國對外政策和全球化。不同于國內(nèi)政治的各種制衡，在外交安全領(lǐng)域，美國總統(tǒng)權(quán)力很大。一個明顯的事實是，特朗普要甩開他認(rèn)為腐敗的建制派，要改造幾十年來的美國外交安全政策，他不信任既有的國務(wù)院、國安會的專業(yè)團隊，他要把權(quán)力都集中在自己手里，必要時不惜通過社交媒體直接煽動民意，將建制派留下的政策和團隊全盤推倒重來。

克里國務(wù)卿抱怨，如果特朗普要發(fā)表對重大外交問題的看法，可以向國務(wù)院征求意見和材料；還有媒體建議讓政府機構(gòu)接管特朗普的社交媒體賬號。美國政界和媒體主流誤讀了特朗普，這些舉動不是疏忽或不專業(yè)，而是特朗普要發(fā)動的體制革命的前兆。這次革命可能終結(jié)戰(zhàn)后美國國家安全的傳統(tǒng)政策，同時也不得不影響到中美關(guān)系。

不過，這并不意味著特朗普將執(zhí)行一整套的反華政策。但是，40多年來，不論是“遏制”還是“接觸”，美國的對華政策都是由國安會這樣的專業(yè)機構(gòu)主導(dǎo)的，相對來說比較有確定性和可預(yù)期性。但是現(xiàn)在，隨著特朗普革命的發(fā)軔，中國將面臨一個政策上充滿不確定性的美國，這將對中美關(guān)系和中國周邊環(huán)境，帶來比較大的挑戰(zhàn)。

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