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十八屆三中會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”的風(fēng)聲隨之充斥網(wǎng)絡(luò)。主要有兩種觀點(diǎn)：

一是權(quán)利界定論。認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房的“小”主要是房屋下面的那塊地小，它不利于資源的優(yōu)化配置及農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

二是法律界定論。認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)違反國家法律法規(guī)，對(duì)商品房市場、耕地保護(hù)、社會(huì)秩序帶來重大影響。

諸多的學(xué)術(shù)口水中，主流觀點(diǎn)是，城鄉(xiāng)二元土地制度、戶籍制度、社保制度是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根源，它的違法性有目共睹，但合理性也不可忽視，在小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止的背景下，應(yīng)該重新評(píng)估小產(chǎn)權(quán)房的法律地位、經(jīng)濟(jì)效用與政治影響，逐步放開。

筆者以為，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生及影響是復(fù)雜的，僅用抽象的學(xué)術(shù)大詞和道德譴責(zé)，無助于深化小產(chǎn)權(quán)房問題的認(rèn)識(shí)，只有廓清小產(chǎn)權(quán)房的形成原因、問題實(shí)質(zhì)，才能評(píng)估其社會(huì)影響，提出有見地的對(duì)策。

一、小產(chǎn)權(quán)房為何會(huì)形成

小產(chǎn)權(quán)房的形成與城郊地區(qū)人流、物流集聚帶來的利益密集有關(guān)，與政府管理的缺位及相關(guān)政策的不落實(shí)有關(guān)，與農(nóng)戶在巨大利益的誘惑下不惜鋌而走險(xiǎn)有關(guān)，并不是有些學(xué)者所說的根源于二元的土地、房產(chǎn)制度。

在土地集體所有制下，小產(chǎn)權(quán)房不是“小”產(chǎn)權(quán)，而是“無”產(chǎn)權(quán)。小產(chǎn)權(quán)房與房屋下的那幅地有關(guān)。

1、工業(yè)化城市化的發(fā)展帶來城郊地區(qū)的土地升值。建設(shè)用地本身沒有價(jià)值，其價(jià)格高漲與城市擴(kuò)張帶來的公共品供給能力增強(qiáng)有關(guān)，土地的不可移動(dòng)性帶來城郊土地的供不應(yīng)求。

另外，集體土地?zé)o償分配、無償使用的特點(diǎn)保證了房屋開發(fā)的低投入，吸引城郊農(nóng)民建起密密麻麻的房屋。其實(shí)，在廣大的中西部一般農(nóng)村，即使農(nóng)民有心建房出售，也因基礎(chǔ)設(shè)施不完善，人流量不大、工業(yè)輻射力不強(qiáng)而無人問津。

2、國家政策實(shí)踐及地方行政的后果。國家為了保持合理的經(jīng)濟(jì)密度，保障土地的集約有效利用，實(shí)施偏緊的土地供給政策，帶來城市土地市場的供不應(yīng)求。城市發(fā)展需要遵從土地利用總體規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃，城市向某一方向的擴(kuò)張帶來特定位置的土地升值。

當(dāng)然，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“以地生財(cái)”沖動(dòng)，與房地產(chǎn)商合作開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，也會(huì)帶來農(nóng)業(yè)地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房的蓬勃興起。

3、政府與村組織管理的缺位助長了形勢。小產(chǎn)權(quán)房處在多個(gè)部門的管理交叉點(diǎn)上，責(zé)任不明確、監(jiān)管不作為現(xiàn)象極易發(fā)生。另外，建小產(chǎn)權(quán)房花費(fèi)農(nóng)民的心血，要拆除或進(jìn)行處罰，則是從農(nóng)民心上剜肉，拆違中極易出現(xiàn)不穩(wěn)定。政府出于自?？紤]，也會(huì)選擇放任自流。

村組織是集體土地的所有者與管理者，理應(yīng)及時(shí)制止農(nóng)民的違規(guī)建房現(xiàn)象，但有的村組織或村干部帶頭違建謀利，或者在治權(quán)缺失的情況下睜只眼閉只眼，助長了小產(chǎn)房的擴(kuò)張態(tài)勢。

二、小產(chǎn)權(quán)房的問題根源在哪里

存在并不意味著合理。

小產(chǎn)權(quán)房的普遍存在盡管反映了農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的訴求，但這并不意味著國家就應(yīng)該總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，將其納入合法化軌道，也不意味著張曙光的倒推法，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房的井噴說明現(xiàn)行農(nóng)地制度缺乏合法基礎(chǔ)。

北京鄭各莊案例不過是城郊農(nóng)村通過土地資本化分享城市發(fā)展成果的極端案例，在占95%的中西部農(nóng)村并不存在分享級(jí)差地租的機(jī)會(huì)，農(nóng)民的宅基地并沒有多少價(jià)值，占用土地建廠房更無實(shí)施基礎(chǔ)。

筆者在湖北荊門一般農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)貜?990年起，就有村民建房屋，賣給外村人，但房屋價(jià)格一直較低，1990年代為2000-3000元，2012年也不過3-5萬元，且賣房搭3-5畝耕地的傳統(tǒng)一直存在。以為土地里面有價(jià)值，農(nóng)民抱著金飯碗找飯吃，主觀預(yù)設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展與城鄉(xiāng)二元土地制度相關(guān)聯(lián)，瞄錯(cuò)了靶子打錯(cuò)了方向。小產(chǎn)權(quán)房問題的實(shí)質(zhì)是土地增值收益的分配。

在現(xiàn)有的土地制度下，農(nóng)村集體土地要通過政府征收，然后才能進(jìn)入土地一級(jí)市場，農(nóng)民所得的征地補(bǔ)償費(fèi)用較低，理性的城郊農(nóng)民當(dāng)然不會(huì)無動(dòng)于衷。如果利用國家管理的漏洞，大肆興建小產(chǎn)權(quán)房，則可以獲得巨額利益，當(dāng)個(gè)實(shí)實(shí)在在的地主，帶來永遠(yuǎn)的“幸福”，不少農(nóng)民會(huì)鋌而走險(xiǎn)。

地方政府當(dāng)然不會(huì)罷休，如果放開土地一級(jí)市場，實(shí)行小產(chǎn)權(quán)房合法化，政府通過土地招拍掛獲得的土地出讓金將大為減少，政府就沒有基本的財(cái)力建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，以廉價(jià)的工業(yè)用地吸引大企業(yè)入住，則后續(xù)的工商稅收、房產(chǎn)稅收的獲得都將化為泡影，地方治理能力及發(fā)展能力也會(huì)大為下降。

另外，小產(chǎn)房的入市會(huì)帶來城市規(guī)劃的破壞及正常房產(chǎn)秩序的沖擊，造成諸多不利的社會(huì)影響。中央政府當(dāng)然要防備地方政府貪污腐化帶來的官民矛盾加劇問題，但它也要預(yù)防農(nóng)民私搭亂建帶來的社會(huì)正義及政府合法性流失問題。

小產(chǎn)權(quán)房的背后是土地收益分配，造就出中央、地方、城郊農(nóng)民三者復(fù)雜糾葛的博弈形態(tài)。外在的看，城郊農(nóng)民獲得有利空隙，帶來小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展。

三、小產(chǎn)權(quán)房為什么不應(yīng)合法化

小產(chǎn)權(quán)房是否應(yīng)合法化與二元土地制度無關(guān)，而是與背后土地漲價(jià)的‘歸公’或‘歸農(nóng)’有關(guān)。筆者以為，無論學(xué)術(shù)清理，還是現(xiàn)實(shí)爭論上，小產(chǎn)權(quán)房都不應(yīng)合法化，理論論證上的含糊其辭，現(xiàn)實(shí)說明上的道德化敘事，不是專家學(xué)者的應(yīng)有態(tài)度。

小產(chǎn)權(quán)房的火爆與該塊土地不經(jīng)過土地用途管制、土地利用規(guī)劃，入市手續(xù)不合法等因素有關(guān)，它與房屋主人的土地投入沒有關(guān)系，只與國家土地管制和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)。按照“誰投資誰受益”的原則，土地增值收益理應(yīng)歸全社會(huì)所有，而不是歸少數(shù)的城郊農(nóng)民所有。

美國、日本、法國等國都不允許處于特定區(qū)域的農(nóng)民獨(dú)享土地增值收益，國家發(fā)展戰(zhàn)略、土地非農(nóng)使用帶來的土地收益歸國家所有，然后再進(jìn)行合理分配，以實(shí)現(xiàn)地利共享，是全社會(huì)的通則，“漲價(jià)歸農(nóng)”的觀點(diǎn)與我國的《土地管理法》相沖突。

政學(xué)兩界的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，影響失地農(nóng)民的生活水平，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距，小產(chǎn)權(quán)房入市可提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益。它忽略了一個(gè)問題，農(nóng)民獲得征地補(bǔ)償較低，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)即可，并不需要否定“漲價(jià)歸公”的合理性，向土地私有化的路子大步邁進(jìn)。

漲價(jià)歸公不僅具有學(xué)理合性，而且具有現(xiàn)實(shí)適合性。筆者主要通過澄清兩個(gè)問題來說明：

1、土地財(cái)政總體利大于弊

政府低價(jià)拿地、高價(jià)賣地，并不是趁機(jī)揮霍腐敗，個(gè)別官員的貪污浪費(fèi)并不足于否定土地財(cái)政的合理性。在現(xiàn)有的分稅體制下，中央獲得財(cái)政收入的大頭，地方政府要能有所為，只能依靠土地財(cái)政。

土地財(cái)政主要解決三個(gè)問題，一是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，二是失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償，三是用于各類民生支出。

在政治錦標(biāo)賽體制下，地方政府建設(shè)優(yōu)良的基礎(chǔ)設(shè)施，吸引大企業(yè)到本地投資，從而推動(dòng)城市化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，地方政府因此不依賴中央財(cái)政，且能實(shí)施各類民生工程，提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)。

中央財(cái)政獲得較強(qiáng)的主體性，從而能夠改進(jìn)全國的基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，應(yīng)對(duì)各種可能的困難和風(fēng)險(xiǎn)。

我國正處在社會(huì)主義初級(jí)階級(jí)，財(cái)政汲取能力相較于各類民生投入還較低，只有當(dāng)國家富強(qiáng)，財(cái)政強(qiáng)大時(shí)，才能全面深入的解決民生問題，建成真正的社會(huì)主義強(qiáng)國。

肯定土地財(cái)政，并不是說土地財(cái)政沒有問題。只有站在國家立場，綜合衡量利弊得失，才能得出對(duì)土地財(cái)政的正確判斷。

當(dāng)前政學(xué)兩界所說的，土地財(cái)政管理缺陷、滋生貪污腐化；土地財(cái)政催生出攤大餅式發(fā)展，浪費(fèi)土地資源等問題，是客觀存在的。但各種問題的實(shí)踐機(jī)制不同。

舉例說來，土地財(cái)政對(duì)失地農(nóng)民生活的影響有多大，有待進(jìn)一步評(píng)估，指鹿為馬式的討論和批判，很難令后來者信服。土地財(cái)政有很多缺陷，但完全可以依據(jù)中國實(shí)際做出漸進(jìn)改革，而不是徹底否定、另立路徑。

放開歷史的眼光，土地財(cái)政的實(shí)踐具有階段性，在我國城市化的初級(jí)階級(jí)，土地財(cái)政具有高度適合性，等到再過20-30年，國家建立起完善的基礎(chǔ)設(shè)施，城市化、工業(yè)化發(fā)展到一定階段，大部分農(nóng)民都已進(jìn)城安家，城郊土地不是自然增值和輻射增值時(shí)，再改土地財(cái)政也不遲。

2、農(nóng)民的利益被剝奪實(shí)質(zhì)

征地涉及土地收益的分配，城郊農(nóng)民不眼紅，不趁機(jī)撈好處，很難，征地拆遷因此不會(huì)一帆風(fēng)順，有些農(nóng)民因不滿補(bǔ)償，當(dāng)起釘子戶也很正常。若是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，提高財(cái)政的再分配能力即可，并不需要鼓吹集體建設(shè)用地入市，小產(chǎn)權(quán)房合法化。

當(dāng)前中國征地矛盾頻發(fā)，失地農(nóng)民生活困難，除開土地財(cái)政的影響，與農(nóng)民缺少就業(yè)能力和市場意識(shí)，農(nóng)民的消費(fèi)意識(shí)增長、變現(xiàn)觀念增強(qiáng)帶來的畸形生活，政府在安置補(bǔ)償上面的工作不到位等因素有關(guān)。

另一方面，如果我們觀察占5%的城郊農(nóng)民生活的狀況，則大部生活條件已相當(dāng)不錯(cuò)，而且獲得遠(yuǎn)高于城市居民的收入，不應(yīng)再對(duì)他們提高補(bǔ)償。反觀中西部一般農(nóng)村，地方財(cái)力有限，農(nóng)民獲得補(bǔ)償較低，征地補(bǔ)償有待提高。如果不對(duì)農(nóng)民進(jìn)行分類討論，只會(huì)讓少部分農(nóng)民得利，催化出城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)，這是對(duì)大多數(shù)農(nóng)民的不公平。

現(xiàn)行土地制度導(dǎo)源于土地革命，帶來兩大成果，一是消滅腐朽的土地食利者階層，保證居者有其屋和耕者有其田，二是農(nóng)地的非農(nóng)化必須經(jīng)國家征收，保證社會(huì)共享發(fā)展成果。

如果實(shí)行小產(chǎn)權(quán)房合法化，推行所謂的“農(nóng)民自主城市化”策略，則會(huì)使城郊農(nóng)民一夜暴富，成為土地食利者階層，這既會(huì)加劇城市化成本，也會(huì)使多數(shù)人難以享受公共財(cái)政的陽光，甚至給我國現(xiàn)代化建設(shè)帶來障礙。

四、結(jié)語

小產(chǎn)權(quán)房不應(yīng)合法化，無論從學(xué)理還是現(xiàn)實(shí)上都不能。不能因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房廣泛存在，政府監(jiān)管不力，就來否定實(shí)際的正義性與合理性。

事實(shí)上，如果小產(chǎn)權(quán)放開，不僅會(huì)沖擊城市發(fā)展秩序，而且會(huì)破壞法律的嚴(yán)肅性與中央政府的合法性，帶來亂占耕地和社會(huì)混亂等不利后果。

從政府治理的角度，我們可以具體情況具體分析，分時(shí)分地處理小產(chǎn)權(quán)房問題，但在原則上和法律上決不能開小產(chǎn)權(quán)房合法化的口子，畢竟，它事關(guān)中國發(fā)展的戰(zhàn)略大局。