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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 連晨超】

2017年5月25日早上，美國“杜威”號導彈驅逐艦擅自進入中國南沙群島美濟礁12海里以內，美國海軍執(zhí)行了特朗普上臺以來的首次“航行自由行動”，也是美國自去年10月以來首次進行航行自由行動,自2015年10月以來第五次在南海進行航行自由行動。

其實，美國在此時開展航行自由行動并不令人意外，正如筆者在此前文章中所談到的，美國在南海挑戰(zhàn)中國的海洋權益只是時間問題。文章發(fā)表不到一個月，美軍軍艦就來了，而且闖的就是筆者此前強調的美濟礁。

美國“杜威”號導彈驅逐艦

自從去年中菲關系緩和以來，南海問題逐漸趨于平靜，特朗普本人也沒有在南海問題上展示其在競選期間的強硬態(tài)度。在這期間，美國多個智庫呼吁美國要繼續(xù)在南海開展航行自由行動，美軍太平洋司令部也多次向特朗普申請，但是行動都沒有得到授權。因此，美國海軍和美國國內一些學者對這次行動可謂渴望已久。不過，還有美國智庫對此次行動不滿意，這是為何？

5月25日下午，美國法務博客（LAWFARE）創(chuàng)始人之一Julian Ku（古舉倫）就發(fā)表了文章，抱怨美國國防部沒有就此次行動披露更多有價值的信息，他所希望得到的信息是，美國的此次行動到底是不是一次“無害通過”（innocent passage）。事實上，這個信息也是多數(shù)研究南海問題和國際法的學者對此次行動最為關心的問題。筆者在本篇文章中，將借這一問題對美國的此次行動做出分析，并延續(xù)上一篇文章，詳細介紹美國從2015年以來在南海開展的五次“航行自由行動”的具體挑戰(zhàn)內容。

根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定，島嶼或者巖礁可以擁有12海里領海。公約第17條-19條賦予了船舶無害通過領海的權利，并規(guī)定這種無害通過應該是繼續(xù)不停、迅速航行的。不過，公約并沒有直接明確，這些船舶是否包括外國的軍艦。中國認為，外國軍艦可以無害通過我國領海，但是必須提前申請并得到準許，擅自進入中國領海是違反中國法律的行為。因此，我們必須首先明確，美國的所謂航行自由行動，維護的航行自由并不等同于國際法上的航行自由，而是有著維護其海洋霸權的色彩。

中國在南海一些島礁是否擁有領海，以及美軍艦是否需要提前申請進行無害通過，是美軍在南海進行航行自由行動重要的兩項挑戰(zhàn)內容。那么，為什么美國學者如此關注此次行動是否是一次無害通過呢？

其原因在于，如果此次“杜威”艦執(zhí)行的是無害通過，那就相當于美國間接默認了中國在美濟礁擁有領海。美國方面一直認為去年的南海仲裁案是有裁決效力的，而這個“一張廢紙”的非法南海仲裁案，將美濟礁的法律屬性確定為“低潮高地”（而非島嶼或者巖礁），這就直接剝奪了我國在美濟礁享有領海的權益。

中國在南海上是比較克制的，并沒有直接劃設美濟礁等島礁的領?；€，因此外交部和國防部在新聞發(fā)布會上使用的也是“臨近海域”（而非“領?！保┮辉~。如果美國遵守了無害通過的規(guī)定，那就是幫了我們一個大忙，直接幫中國確認了在美濟礁擁有領海。事實上，這并不是筆者天馬行空的聯(lián)想，美軍不是沒有擺過這種“烏龍”，美國在2015年對渚碧礁進行的行動正是這種情況。

2015年10月27日，美軍“拉森”號導彈驅逐艦以維護航行自由為名，進入南海渚碧礁周邊12海里水域內。此次航行自由行動是2012年以來美國軍艦首次在南沙島礁附近海域較為高調地執(zhí)行航行自由行動。美國軍方在此次行動進行之后并沒有就行動細節(jié)展開說明，但是根據(jù)后來的消息判斷，美軍此次行動是一次無害通過。

美國國內對這次行動存在較大的批評，主要是因為部分人認為，渚碧礁的法律屬性應為低潮高地，不應擁有12海里領海，因此“拉森”號驅逐艦應該進行“正常通過”(即對我國而言的“有害通過”)，而不應是無害通過。他們聲稱，無害通過事實上承認了渚碧礁擁有12海里領海，這是在向中國傳遞錯誤的訊號。不過，也有美國葛萊儀（Bonnie Glaser）等美國學者認為，美軍的此次行動還是對中國要求外國軍艦無害通過領海前，需得到事先許可的“過分權利主張”形成了挑戰(zhàn)。

美國“拉森”號導彈驅逐艦

那么，“杜威”號此次行動是無害通過嗎？由于美國和中國官方層面釋放的信息都極為有限，目前無法做出明確判斷，但是筆者根據(jù)目前各方釋放的信息來看，此次行動應該不會是一次簡單的無害通過，理由主要有兩點：第一，據(jù)參與行動的一位美國國防部官員透露，此次“杜威”號軍艦在靠近美濟礁航行過程中，進行了營救落水人員的演練，這種演練通常是不會在無害通過中進行的。第二，美國海軍在2015年“拉森”號導彈驅逐艦所進行的無害通過，在國內受到了較多的批評，因此同樣的情況不會再發(fā)生。

美國國防部表示，這次具體行動的細節(jié)將會在2017年年度航行自由報告中進行更多披露，因此大家可能要等到今年年底，或者明年年初才能徹底搞明白此次行動的更多詳情了。為什么美國國防部對此次行動的細節(jié)避而不談，搞得神神秘秘？筆者認為這其中的主要原因，還是在于特朗普政府希望能夠低調進行此次行動。美國軍方和強硬派不斷對特朗普進行施壓，要求其采取更強硬的南海政策，使其授權了此次行動。特朗普希望通過低調的回應，避免因南海的航行自由行動激怒中國，從而爭取中國在國際問題上的合作（尤其是在朝鮮問題上配合）。

但是，特朗普可能忽視了對美濟礁實施“有害通過”的惡劣影響。第一，“有害通過”相當于不承認中國在美濟礁擁有領海的權利，這也間接挑戰(zhàn)了中國在南海諸多島礁的權益；第二，由于美方認為美濟礁的低潮高地的法律屬性是南海仲裁案確定的，對美濟礁進行“有害通過”，在某種程度上意味著對非法的南海仲裁案結果的宣示；第三，美濟礁在戰(zhàn)略上對中國有著重要的意義，在中國的南海諸島中地緣意義重大。

如此，特朗普希望通過保持低調來消解此次行動的影響，只會是一種無用的妄想。而中國必須進一步加強對所占島礁的實際控制，增強對南海的?？昭埠搅Χ龋⑶也渴鸨匾能娛略O施，以維護我國在南海的權益。而在海洋管理上，中國要進一步加快研究領海基線、海上專屬經(jīng)濟區(qū)的劃定，以及南海九段線的法律性質等，否則中國在南海上只能處于被動地位。

附錄：2016年1月30日、2016年5月10日和2016年10月21日美軍三次航行自由行動挑戰(zhàn)內容分析。

2016年1月30日，美國“威爾伯”號驅逐艦駛入西沙群島的中建島12海里領海范圍內。因為中建島明確具有島嶼的法律屬性，因此美軍此次行動也只能是無害通過。不過，美軍還是挑戰(zhàn)了中國要求事先通報并得到許可的國內法。在吸取了第一次的經(jīng)驗教訓之后，美軍在此次行動之后直接就相關的細節(jié)與行動性質進行了說明。

2016年5月10日，美國海軍“勞倫斯”號導彈驅逐艦進入南海永暑礁12海里內進行巡航。美國方面認為永暑礁屬于巖礁，雖不能享有200海里專屬經(jīng)濟區(qū)，但是仍可擁有12海里領海。因此，此次行動仍是無害通過，挑戰(zhàn)內容仍然是中國有關軍艦無害通過的事先通報制度。值得關注的是，美國國內強硬勢力對此次無害通過有所不滿，例如文章前面提到的美國法務博客在2016年5月11日發(fā)表Julian Ku題為《美國在南海展開新一輪航行自由行動——“商船無害通過”的劇情重演》的文章，認為美軍的航行自由行動并未真正挑戰(zhàn)中國對該島嶼及相關海域的主權聲索，實為保守之舉。

2016年10月21日，美國海軍“迪凱特”號導彈驅逐艦進入西沙群島中建島和永興島附近海域。雖然軍艦沒有進入這些島礁周圍12海里以內，但是進入了中國政府劃設的直線群島基線12海里范圍以內。此次行動的特點在于，“迪凱特”號驅逐艦并未停留在無害通過層面上，而是一次“有害通過”。這意味著美國不承認、不遵守中國在西沙劃設的直線群島基線。正如美國國防部長新聞辦公室官員Gary Ross事后回應所稱，此次行動并未遵循船舶的無害通過制度，挑戰(zhàn)了中國的直線群島基線。

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