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美國真正“公眾負擔”的現狀與改革難題

從邏輯上來看，特朗普新近出臺的移民政策是兩條政策線的產物。第一條線是特朗普的移民政策，尤其是針對墨西哥、中美洲移民的限制。

特朗普移民政策迄今為止包括六大主題：美墨邊境墻、取消奧巴馬“童年入境者暫緩遣返手續(xù)”（曾經的夢想者法案）、八國旅行禁令、加強安全審查、限制工作簽證（H1B）、限制合法移民。墨西哥和中美洲各國向來是美國非法移民的第一、二大來源，隨著全球氣候變暖，中美洲國家自然災害頻發(fā)，這對于原本面臨嚴重經濟問題的洪都拉斯等國更是雪上加霜；特朗普上臺之前便炮轟拉美裔非法移民是“罪犯”，上臺后更高調推進“修墻”等政策，曾在2018年增兵南部邊境應對中美洲非法移民的大篷車隊。

與此同時，特朗普上臺以來采用簡單粗暴的辦法促進美國就業(yè)，即排除移民對美國人的競爭。特朗普治下的美國不但限制移民，而且限制簽證發(fā)放，愈來愈多的留學生、打工者在找不到崗位、申請不到工作簽證的情形下離開美國。相比之下，美國公民在近年來就業(yè)要容易得多。

在這種大背景下，移民局高調以“公眾負擔”為由加強對低收入移民審批，這與特朗普先前的政策高度一致。美國兩黨在對待拉美裔非法移民（也包括此次政策涉及的合法移民）問題上分歧巨大，這是由兩黨地區(qū)的不同環(huán)境造成：非法移民大多向城市聚集，57%的非法移民生活在加利福尼亞、德克薩斯、紐約、新澤西、佛羅里達和伊利諾伊六個州[2]。非法移民承擔著廉價又辛苦的底層勞務，已經成為美國大城市日常運轉的必要部分，而相對左傾、同情心旺盛的城市居民則傾向于包容他們。

美國部分州2007年及2017年非法移民數量估計（圖/皮尤研究中心）

與此同時，美國其他地區(qū)的選民則強調安全問題，也相對易受共和黨“販賣恐懼”式反移民宣傳的影響。在2018年中期選舉中，因特朗普移民政策利益受損的拉美裔移民投票熱情高漲，向來意識形態(tài)中立的該族群開始傾向民主黨，這種情況可能會延續(xù)到2020年總統大選。一旦特朗普下臺，他的這條政策路線可能被民主黨推翻。

第二條線則是美國的可支配財政問題，這種問題即使黨派更替也難以改變。

國內一些學者，如人民大學國關學院的翟東升教授從財政分析特朗普政府的財政收支狀況，認為特朗普的許多重要內外政策，都是基于美國政府可支配財政資金格外有限、赤字持高不下的經濟困局[3]。特朗普一方面通過四處征收關稅進行“開源”，另一方面通過推動醫(yī)藥改革等“節(jié)流”；前者在近期暫時緩解了美國政府的可支配收入問題，后者則遭遇重重阻礙，在短期內難以解決。

美國財政支出分為債務利息、強制性支出和權衡性支出三大部分，其中的強制性支出為美國法律規(guī)定的支出，權衡性支出則是每年議會財政撥款決定、由政府規(guī)劃支配的支出。美國的強制性支出是三部分中的最大頭，舉例而言，2018年的美國3.3萬億收入中有2.5萬億用于強制性支出，1.3萬億用于權衡性支出。在美國的強制性支出中，社會安全保險、聯邦醫(yī)療保險（Medicare）、聯邦醫(yī)療補助和食品券等占據很大部分，而且這部分開支增長迅猛。

在1971至2016年間，社保、聯邦醫(yī)保、聯邦醫(yī)療補助三項從GDP的4.3%上升至10.7%[4]；隨著美國人口平均年齡上升，這些項目的開支增長高于美國經濟增長，成為美國真正的“公共負擔”——政府必須每年支付的結構性財政支出。美國議會預算辦公室研究表明，在未來十余年里，社會保險的開支增長將逐步穩(wěn)定，醫(yī)保和醫(yī)療補助則將繼續(xù)增長；按照目前的增長趨勢，醫(yī)療開支在2082年將獨占美國GDP的19%。

自羅斯福新政以來，美國民主黨始終主張加強社會福利投入。社會福利在一定程度上緩和了美國內部的階級矛盾，提高了低收入人群的生活水平，但美國不斷增長的社會福利花費并沒有體現在福利質量上：以醫(yī)療為例，美國醫(yī)療支出占GDP的比重遠遠超過經濟合作組織（OECD）的其他發(fā)達國家，美國按比例醫(yī)療花費是日本、加拿大、瑞典等國的約2倍[5]，其醫(yī)療效率卻低于許多歐洲國家，民眾也因為醫(yī)療成本背負沉重財政負擔。醫(yī)生在得知病人有醫(yī)保的情況下往往會使用價格更高的藥物，為了避免被起訴也會將病情“從重處理”，使用大量不必要的藥物。

社會保險則是另一種情況，雖然美國政府投入的總金額并不少，但平均每人能夠分得的社會保險金額十分有限，設備覆蓋范圍相對其他OECD國家十分有限，能夠領取全額社保的法定退休年齡高（67歲），社保金額增長趕不上通貨膨脹。主張高福利的美國左翼人士往往指出，雖然美國政府的醫(yī)療開支極高，但美國總體社會支出仍然有限。