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三、規(guī)則下鄉(xiāng)與基層治理的內(nèi)卷化

在當(dāng)前自上而下的規(guī)范要求下面，村干部的工作或村級(jí)治理變得越來越規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、專門化、程序化，與之相適應(yīng)的是村部的正規(guī)化，村干部的坐班化、脫產(chǎn)業(yè)、職業(yè)化，村一級(jí)越來越成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級(jí)，村干部誤工補(bǔ)貼開始變成工資，也由財(cái)政發(fā)放，其工資由基礎(chǔ)工資+績效工資構(gòu)成，績效由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按村干部完成任務(wù)情況進(jìn)行評定。

村干部喪失了主體性和主動(dòng)性，時(shí)間與精力幾乎都用于完成上級(jí)安排的各種任務(wù)，包括在完成任務(wù)時(shí)“辦事留痕”，以應(yīng)對上級(jí)督查考評。問題恰在于，當(dāng)前村莊一級(jí)的情況往往十分復(fù)雜，不規(guī)則，各種事情的發(fā)生具有很強(qiáng)季節(jié)性，且往往是低頻次的。比如T縣A村，雖然專門設(shè)立了村民服務(wù)辦事大廳，每天都有村干部值班，每周卻只有兩三個(gè)人來辦事，村部整天也就三個(gè)村干部坐班整理材料，填表上報(bào)各種數(shù)據(jù)。

當(dāng)前中國絕大多數(shù)農(nóng)村都是人口流出的一般農(nóng)業(yè)型村莊，這樣的村莊帶有極強(qiáng)的農(nóng)村熟人社會(huì)的特點(diǎn)，農(nóng)村各項(xiàng)工作幾乎都是情、理、法綜合治理的，而且不同地區(qū)農(nóng)村情況又是千差萬別的，這就使得村莊治理事務(wù)具有極強(qiáng)的不規(guī)則性和差異性，若強(qiáng)制通過自上而下的規(guī)范程序與專門化專業(yè)化手段進(jìn)行治理，效果未必好，國家若進(jìn)一步強(qiáng)化對基層工作規(guī)范的督查，要求基層工作嚴(yán)格按制度辦事，就必然會(huì)出現(xiàn)普遍的、脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際的形式主義。具體需要討論以下若干方面：

第一，當(dāng)前中國農(nóng)村仍然是鄉(xiāng)土性很強(qiáng)的禮俗社會(huì)，在這樣的社會(huì)中幾乎不存在“對事不對人”的事情，人和事總是糾纏在一起，解決事務(wù)總是要“一把鑰匙開一把鎖”的，只有具有地方性知識(shí)的村組干部才有能力有效地化解矛盾、解決問題。鄉(xiāng)村工作是擬人化程度很高的工作，具有很強(qiáng)“游擊戰(zhàn)”的特征，僅僅靠自上而下的規(guī)范，很難有效解決問題。

第二，不同地區(qū)農(nóng)村情況又是千差萬別的，這種千差萬別不僅體現(xiàn)在東中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異上，也不僅僅體現(xiàn)在南中北方農(nóng)村村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)的差異上，幾乎每一個(gè)地方農(nóng)村都有自身特殊性，這就使得基層治理必須要有地方的靈活性和策略性。當(dāng)前自上而下隨著資源輸入而來的強(qiáng)規(guī)范，使得地方失去了自主應(yīng)對解決問題的能力。

第三，當(dāng)前農(nóng)村事務(wù)不僅不規(guī)則而且往往細(xì)小瑣碎，利益密度低，重復(fù)性差，發(fā)生頻度也很低，且這些事務(wù)往往都是牽一發(fā)而動(dòng)全身的，專業(yè)性很差，這就使得專業(yè)化的正規(guī)治理很難具有效率。

相對來講，城市基層治理專業(yè)性較強(qiáng)，是建立在治理事務(wù)可分性比較強(qiáng)（事情比較簡單）、利益高密度以及發(fā)生高頻度基礎(chǔ)上的。城市辦事大廳每天都有很多群眾來辦理事務(wù)，極大地節(jié)省了行政成本，為群眾辦事提供了便利。如果村干部坐班，平均一天不到一個(gè)村民來辦事，為什么不讓村民預(yù)約村干部來辦事呢？既然農(nóng)業(yè)具有季節(jié)性，農(nóng)村主要工作也具有季節(jié)性，為什么不相對靈活地讓村干部集中辦理各類涉及群體利益的事務(wù)呢？比如集中辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療繳費(fèi)。既然半夜三更村民發(fā)生糾紛也要找村干部調(diào)解，為什么村干部在上班時(shí)間無事也非得坐在村部辦公？

這樣一來，借助資源下鄉(xiāng)，規(guī)則和規(guī)范下鄉(xiāng)，自上而下規(guī)則一統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理制度下鄉(xiāng)，就使得村干部越來越變成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)，幾乎所有工作以及工作方式、流程、目標(biāo)、規(guī)范都是唯上的。雖然當(dāng)前國家并不要求村干部向農(nóng)民提取資源，而是要向農(nóng)村輸入資源來為農(nóng)民服務(wù)，國家要求在村一級(jí)建設(shè)服務(wù)型基層組織。問題是，建設(shè)服務(wù)型基層組織只是國家的目標(biāo)，村干部的一切行為都越來越圍繞國家目標(biāo)行動(dòng)，上級(jí)讓村干部做什么村干部就做什么，無論上級(jí)要求是否符合本地實(shí)際，村干部都必須“扎扎實(shí)實(shí)搞形式、熱熱鬧鬧走過場”。

比如扶貧，雖然村中幾乎沒有真正貧困戶——我們調(diào)查的T縣A村和X縣C村，村干部都認(rèn)為，除了低保戶和五保戶不可能再有農(nóng)戶家庭收入低于當(dāng)?shù)刎毨Ь€——扶貧的浩大資料工程卻消耗了村干部幾乎無限的精力與時(shí)間。最近兩年，A村僅買復(fù)印紙就花去1700元，到鎮(zhèn)上打印花費(fèi)近兩萬元，而至今上級(jí)真正發(fā)到農(nóng)戶的所有扶貧資源折款也就數(shù)萬元。貧困戶沒有得到好處，又天天被折騰，他們就十分不滿。而且上級(jí)還安排了兩名專門駐村扶貧干部，要求每周有五天四夜住村，另外還安排了8名幫扶干部，要求幫扶干部每個(gè)月都要到幫扶對象家走訪，結(jié)朋友，走親戚，向結(jié)對幫扶貧困戶宣講扶貧政策，結(jié)果每次走訪都成為任務(wù)，幫扶干部負(fù)擔(dān)重，有的被幫扶貧困戶卻表示非常不耐煩。

扶貧干部  圖片來源：IC photo

當(dāng)前全國基層治理中，普遍出現(xiàn)手段對目標(biāo)的替代，建服務(wù)型基層組織成為應(yīng)對上級(jí)檢查的手段，卻無法為農(nóng)民提供針對性服務(wù)，過程代替結(jié)果，形式代替內(nèi)容，表面工作代替實(shí)質(zhì)工作，運(yùn)動(dòng)就是一切，結(jié)果則根本沒有人關(guān)心。甚至可以說，國家對村級(jí)治理要求越是嚴(yán)格越是具體，督查力度越大，村干部就越是失去進(jìn)行治理的主體性和主動(dòng)性，基層治理就越是會(huì)陷于空轉(zhuǎn)與內(nèi)卷化，基層工作就越是勞而無功，脫離農(nóng)民需要和農(nóng)村實(shí)際。