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編者按：

在近日召開的文化傳承發(fā)展座談會(huì)上，習(xí)近平總書記指出，我們要在五千多年中華文明深厚基礎(chǔ)上開辟和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，實(shí)現(xiàn)“又一次的思想解放”。

這其中，探討中國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)的歷史底蘊(yùn)成為題中之意。本文作者、復(fù)旦大學(xué)中國(guó)研究院研究員寒竹從延續(xù)三千多年的郡縣制入手，指出用西方的單一制和中央集權(quán)概念解釋中國(guó)政治制度的局限性，重新剖析了古代郡縣制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和弊端，以及在近代衰敗的原因，創(chuàng)造性的指出中國(guó)共產(chǎn)黨以代表大會(huì)制度，既體現(xiàn)了中國(guó)傳統(tǒng)郡縣制的基本理念，也有效排除了國(guó)家權(quán)力分割的任何可能性。

【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 寒竹】

自秦漢之后，郡縣制一直是中國(guó)古代國(guó)家結(jié)構(gòu)的基本框架。在兩千多年的歷史里，中國(guó)討論郡縣制的文章數(shù)不勝數(shù)。但迄今為止，人們對(duì)郡縣制的界定和理解其實(shí)是模糊不清的。

從秦到清代的兩千多年，對(duì)郡縣制的討論主要是比較郡縣制與封建制的利弊。而近代以來，學(xué)界通常把郡縣制看成是中央與地方關(guān)系的一種國(guó)家結(jié)構(gòu)，因此也常常把郡縣制看成是與單一制相似的概念，中國(guó)通常被看成是中央集權(quán)的單一制國(guó)家。

但無論是單一制還是中央集權(quán)制，都是近現(xiàn)代以來在西方產(chǎn)生的概念，到二十世紀(jì)初才傳入中國(guó)。用西方近現(xiàn)代出現(xiàn)的概念來解釋兩千多年前中國(guó)產(chǎn)生的郡縣制，其解釋力有很大的局限。全世界實(shí)行單一制的國(guó)家有一百六十幾個(gè)，但這些國(guó)家的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式跟中國(guó)的郡縣制其實(shí)是有很大差別的。即使是實(shí)行中央集權(quán)單一制的法國(guó)，其國(guó)家結(jié)構(gòu)形式也與中國(guó)有著明顯的差別。

如果我們回到中國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式本身，就會(huì)發(fā)現(xiàn)郡縣制的含義遠(yuǎn)較單一制、中央集權(quán)制這些概念要豐富得多，制度邏輯也不完全一樣。本文試圖就中國(guó)古代郡縣制的本質(zhì)與制度邏輯，其理想狀態(tài)與現(xiàn)實(shí)運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行分析；同時(shí)也對(duì)中國(guó)近代以來的國(guó)家結(jié)構(gòu)的演變進(jìn)行考察，對(duì)當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式與國(guó)家根本政治制度的關(guān)系進(jìn)行分析。筆者相信，這種分析有助于我們?cè)谡w上對(duì)當(dāng)代中國(guó)國(guó)家制度的理解。

一、如何理解和界定作為古代國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的郡縣制？

長(zhǎng)期以來,人們常常把郡縣制簡(jiǎn)化為中央與地方關(guān)系的制度，這種簡(jiǎn)單化理解的根源在于“郡縣”二字。由于郡縣長(zhǎng)期是中國(guó)古代的兩級(jí)地方政府，所以郡縣通常被認(rèn)為在國(guó)家制度中代表著地方而與中央政府區(qū)別開來，郡縣制被看成是中央與地方的關(guān)系結(jié)構(gòu)形式。

這種界定其實(shí)并不準(zhǔn)確，因?yàn)榭たh兩級(jí)地方行政機(jī)構(gòu)在形成之時(shí)，代表的就是中央權(quán)力而非地方權(quán)力?？たh制的本質(zhì)是君主（中央）權(quán)力覆蓋四海之內(nèi)的全部國(guó)家疆域，而非中央與地方分權(quán)的結(jié)構(gòu)形式。

眾所周知，春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期中國(guó)實(shí)行的是西周建立起來的封建制，政治單位以周天子分封的“封國(guó)”為主要形式，天下被分封為公侯伯子男五等諸侯國(guó)。在每一個(gè)諸侯國(guó)內(nèi)部，國(guó)君再把土地和人口封授給卿大夫、士。

分封制的本質(zhì)是國(guó)家權(quán)力層層分割。在封建制度下，封地與人口一旦分出就不再收回而成為受封者可以世襲的領(lǐng)地。由于春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期頻繁的戰(zhàn)爭(zhēng)，各諸侯國(guó)君主不斷擴(kuò)張權(quán)力，離都城稍遠(yuǎn)的縣鄙與邊防地區(qū)的郡，逐漸成為君主直接管轄的行政單位縣和郡。諸侯國(guó)通過戰(zhàn)爭(zhēng)獲得的土地也大多設(shè)置為君主直接管轄的縣和郡。到了戰(zhàn)國(guó)末期，君主直接管轄的郡縣在一些諸侯國(guó)，特別是秦楚兩國(guó)已經(jīng)存在。

在秦始皇統(tǒng)一六國(guó)前，西周建立的分封體系雖然在名義上尚存，但郡縣已經(jīng)成為分封體系之外、由君主直接管轄的行政單位。所以，在戰(zhàn)國(guó)后期，郡縣兩個(gè)概念體現(xiàn)的不是其地域管轄的地方權(quán)力，而是君主直接管轄地方的中央權(quán)力。在《漢書》、《史記》等古代文獻(xiàn)中，縣官常用來指君主、天子?！翱h官謂天子”。所謂郡縣制就是君主（中央）直接統(tǒng)治全部疆域的一種國(guó)家結(jié)構(gòu)。

秦始皇在兼并六國(guó)后，希望一勞永逸解決周朝封建制下諸侯國(guó)之間戰(zhàn)爭(zhēng)頻繁的弊端，而使君權(quán)一統(tǒng)天下，消除戰(zhàn)爭(zhēng)的根源。廷尉李斯在與丞相王琯的辯論中提出應(yīng)當(dāng)在全國(guó)實(shí)行郡縣制，這就是把戰(zhàn)國(guó)后期形成的由各諸侯君主直接管轄的郡縣制度推廣到全國(guó)：“今海內(nèi)賴陛下神靈一統(tǒng)，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制”。

海內(nèi)一統(tǒng)，皆為郡縣，就是指天下一統(tǒng)后，全國(guó)各地都成為君主的直接統(tǒng)治之地。李斯直接用郡縣二字來代表君主權(quán)力在四海之內(nèi)的直接統(tǒng)治和全覆蓋。所以，郡縣制的本意是指君主對(duì)普天之下的直接統(tǒng)治，是指中央在四海之內(nèi)的絕對(duì)統(tǒng)治權(quán)。

在郡縣制的國(guó)家結(jié)構(gòu)中，郡和縣已經(jīng)不是原諸侯國(guó)分封體系下面的縣鄙或縣邑、不是封地或采邑，而是君主（中央）直接掌控的行政機(jī)構(gòu)，是君主（中央）權(quán)力的放大和延伸。作為中央的“一”派生出郡和縣兩級(jí)行政機(jī)構(gòu)，郡和縣的長(zhǎng)官代表中央朝廷行使國(guó)家管轄權(quán)。

從政治制度角度分析，郡縣制下的地方政府是自上而下行政體系的分支，而非政治實(shí)體，并無任何固有的權(quán)力。秦以后，盡管縣以上的行政機(jī)構(gòu)經(jīng)常變化，但無論是改稱為郡或州府，還是改為兩級(jí)或三級(jí)地方行政單位，其本質(zhì)都一樣，都是中央的派出機(jī)構(gòu)。國(guó)家所有的地方官員都由中央直接任命，都代表著中央權(quán)力的統(tǒng)治?？たh制的確立是中國(guó)歷史上一次根本性的制度變革，正如明代李贄所說：“始皇出世，李斯相之，天崩地坼，掀翻一個(gè)世界。”

從國(guó)家結(jié)構(gòu)形式分析，郡縣制意味著中央在時(shí)間與邏輯上都先于地方。是中央把全國(guó)劃分為郡縣，中央派生出郡縣，而不是郡縣組成中央，也不是郡縣讓渡出權(quán)力而形成中央?？たh制的國(guó)家結(jié)構(gòu)是一個(gè)以中央為核心的不可分割的整體。這種國(guó)家結(jié)構(gòu)的制度邏輯不是中央與地方兩種政治實(shí)體之間的關(guān)系，不是A與B的外在關(guān)系。

從這個(gè)意義上講，用從西方傳入的中央集權(quán)概念來界定郡縣制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是不準(zhǔn)確的。西方的中央集權(quán)是指中央把地方的權(quán)力集中起來，這種現(xiàn)象發(fā)生在近代一些歐洲民族國(guó)家的形成過程中，其中最為典型的是路易十四時(shí)代的法國(guó)。路易十四把全國(guó)貴族集中在巴黎郊外的凡爾賽宮，成天笙歌燕舞，使得這些貴族難以管轄自己領(lǐng)地內(nèi)的事務(wù)，削弱了貴族在各地的權(quán)力。由于全國(guó)地方權(quán)力逐漸遭到削弱，而中央則把原來地方貴族的一些權(quán)力集中于國(guó)王，故稱中央集權(quán)。

因而，中央集權(quán)在西方的初始含義，是指中央王權(quán)把原本屬于封建貴族在地方的權(quán)力集中于中央王權(quán)。這跟中國(guó)的郡縣制有很大不同。在郡縣制的國(guó)家結(jié)構(gòu)中，封建制度已被廢除。地方政府本身就是由中央所設(shè)置和派出，本身沒有任何固有權(quán)力。而西方各國(guó)在近代出現(xiàn)的不同程度的中央集權(quán)是發(fā)生在封建制度之內(nèi)，而非廢除封建制度。地方權(quán)力雖然遭到削弱，但仍有不少權(quán)力為貴族所固有、世襲。

所以，西方各國(guó)近代出現(xiàn)的中央集權(quán)是君主與貴族之間政治權(quán)力的博弈和消長(zhǎng)，而非國(guó)家制度的改變。事實(shí)上，即使是中央集權(quán)最為典型的法國(guó)社會(huì)，在1789年的大革命前，貴族還是世襲，全國(guó)仍然分為三個(gè)主要等級(jí)。

要而言之，在中國(guó)的郡縣制中，中央并非是從地方集權(quán)，因?yàn)榈胤奖旧頉]有任何固有的權(quán)力。地方是由中央劃分、設(shè)置。地方行政機(jī)構(gòu)代表的就是中央權(quán)力。所以，在郡縣制的國(guó)家框架中，中央的權(quán)力實(shí)質(zhì)上包含了地方權(quán)力，地方政府并非獨(dú)立于中央之外的政治實(shí)體。

郡縣制作為一種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，是中央核心的放大和延伸，是一種中央政府直接控制和治理地方的行政體系。無論中央設(shè)定幾級(jí)地方行政機(jī)構(gòu)來治理國(guó)家，這些地方行政機(jī)構(gòu)都是代表中央朝廷意志。覆蓋全天下的中央權(quán)力是郡縣制的核心，也是理解郡縣制的鑰匙。宋人呂中在《類編皇朝大事記講義》中把這個(gè)道理講得很形象：“朝廷以一紙下郡縣，如身使臂，如臂使指，無有留難，而天下之勢(shì)一矣”。

秦王朝確立郡縣制后，雖然曾有反復(fù)，但在古代社會(huì)的絕大多數(shù)時(shí)間里，郡縣制一直是中國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)的基本框架。這種國(guó)家結(jié)構(gòu)具有以下幾個(gè)基本特征：

1. 全國(guó)形成一個(gè)完整的行政體系。由于中央權(quán)力必須在四海之內(nèi)全覆蓋，所以疆域內(nèi)的地方政府只是中央的自然延伸，地方政府的全部權(quán)力都來自中央授予。

2. 土地的碎片化與高度流動(dòng)性，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)成為社會(huì)的經(jīng)濟(jì)主體。歷朝歷代都把抑制土地兼并，打擊豪門世族作為基本政策。

3. 編戶齊民，消滅貴族和一切門閥士族，保持社會(huì)人員的流動(dòng)性，防止社會(huì)形成擁有獨(dú)立權(quán)力的政治實(shí)體。

4. 流官制度。這是防止國(guó)家派出的地方政府異化為獨(dú)立的政治實(shí)體一種機(jī)制。盡管郡縣制實(shí)現(xiàn)了中央直接任命地方官員，但如何防止中央派出的官員把地方行政機(jī)構(gòu)變?yōu)楠?dú)立的政治實(shí)體，成了郡縣制的制度要求。所以異地為官，地方官員定期流轉(zhuǎn)的官員制度成為了中國(guó)兩千多年的一個(gè)重要傳統(tǒng)。

二、作為政治理想的郡縣制與現(xiàn)實(shí)中的郡縣制

郡縣制在中國(guó)古代社會(huì)不僅僅是一種國(guó)家結(jié)構(gòu)，而且也是一種社會(huì)理想?？たh制之所以在戰(zhàn)國(guó)后期出現(xiàn)在各諸侯國(guó)，之所以秦王嬴政兼并六國(guó)后能夠?qū)嵭校兄羁痰纳鐣?huì)根源。具體而言，郡縣制是中國(guó)社會(huì)在春秋戰(zhàn)國(guó)長(zhǎng)期戰(zhàn)亂時(shí)形成的一種社會(huì)理想。

1. 天下太平的社會(huì)理想。

由于春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期諸侯國(guó)的長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)，社會(huì)需要產(chǎn)生一個(gè)最高力量來統(tǒng)攝一切，消除各諸侯國(guó)的戰(zhàn)亂。秦兼并六國(guó)后在討論為什么要實(shí)行郡縣制時(shí)，李斯講：

“周文武所封子弟同姓甚眾，然后屬疏遠(yuǎn)，相攻擊如仇仇，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止。今海內(nèi)賴陛下神靈一統(tǒng)，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制。天下無異意，則安寧之術(shù)也。置諸侯不便?！笔蓟蕜t指出“天下共苦戰(zhàn)斗不休，以有侯王。賴宗廟，天下初定，又復(fù)立國(guó)，是樹兵也，而求其寧息，豈不難哉?！?

中國(guó)的歷史也印證了這一點(diǎn)。中國(guó)古代人口的幾次劇烈減少都跟戰(zhàn)亂有直接關(guān)系。以至于民間有“寧做太平犬，莫作亂世人”的說法。

2. 郡縣制在一定程度上體現(xiàn)了普通百姓對(duì)公平正義的理想。

自秦確立郡縣制之后，關(guān)于郡縣與封建孰優(yōu)孰劣，誰(shuí)為公、誰(shuí)為私的爭(zhēng)論就一直存在。但無論爭(zhēng)論雙方的理由如何，絕大多數(shù)士大夫都承認(rèn)封建制下的世卿世祿缺乏社會(huì)公平，不利于社會(huì)的上下流動(dòng)。隋朝開科取士后，科舉制之所以在中國(guó)一直延續(xù)到清末，就是因?yàn)榕c郡縣制緊密相連的科舉制給普通人提供了一個(gè)相對(duì)公平的上下流動(dòng)機(jī)制?！俺癁樘锷崂?，暮登天子堂，將相本無種，男兒當(dāng)自強(qiáng)”成為民間社會(huì)對(duì)社會(huì)流動(dòng)性的一種信念。所以，王夫之說：“郡縣之制，垂二千年而弗能改矣。合古今上下皆安之，勢(shì)之所趨，豈非理而能然哉？”

3. 大一統(tǒng)正統(tǒng)理念的形成。秦建立皇帝制度和郡縣制后，建立、維系中央權(quán)力成了中國(guó)政治的核心，中國(guó)人的大一統(tǒng)觀念由此形成。

司馬遷講“秦失其鹿，天下共逐之”。中國(guó)兩千多年大大小小的農(nóng)民起義雖然起于地方，但絕大多數(shù)都是以逐鹿中原為目標(biāo)。由于大一統(tǒng)觀念深入人心，任何偏安于一隅，追求地方獨(dú)立的行動(dòng)在中國(guó)天然地缺乏民意與正當(dāng)性。

今天人們常常會(huì)使用大一統(tǒng)的概念來形容廣土眾民與國(guó)家的統(tǒng)一。其實(shí)，大多數(shù)人使用大一統(tǒng)的概念是不準(zhǔn)確的?！按蟆迸c“統(tǒng)”雖然是大一統(tǒng)不可或缺的要素，但并非核心要素。世界上有大國(guó)甚至超級(jí)大國(guó)，但大國(guó)并不就是大一統(tǒng)國(guó)家。幅員遼闊、軍力強(qiáng)大的美國(guó)、俄羅斯都不是大一統(tǒng)國(guó)家。人口超過14億人的印度也不是大一統(tǒng)國(guó)家。大一統(tǒng)的核心也不是統(tǒng)，世界上統(tǒng)一的國(guó)家很多，但不能說統(tǒng)一的國(guó)家都是大一統(tǒng)國(guó)家。中國(guó)目前尚未統(tǒng)一臺(tái)灣，但卻實(shí)實(shí)在在是一個(gè)大一統(tǒng)國(guó)家。

大一統(tǒng)的核心在于“天下歸一”。作為中央政府的“一”在內(nèi)涵上包含了疆域內(nèi)所有的地方。中央政府一經(jīng)形成，對(duì)全部疆域就有了統(tǒng)治的合法性。即使有未收復(fù)之地，但中央政權(quán)已經(jīng)對(duì)這些地方有了國(guó)家統(tǒng)治的合法性。這是大一統(tǒng)的核心理念。

1949年10月1日中華人民共和國(guó)中央人民政府宣告成立，意味著新中國(guó)的中央政府對(duì)全部疆域都有了統(tǒng)治權(quán)。盡管此時(shí)的中國(guó)尚有三分之一的土地還在國(guó)民黨政權(quán)控制下，但此時(shí)中央人民政府已經(jīng)對(duì)全國(guó)所有疆域，包括后來國(guó)民黨統(tǒng)治的臺(tái)灣都有了國(guó)家主權(quán)的合法性。從秦漢確立郡縣制后，大一統(tǒng)的理念在中國(guó)已經(jīng)深入人心。

以上是對(duì)郡縣制的理想狀態(tài)來分析。但在郡縣制產(chǎn)生后的兩千多年里，純粹的郡縣制只是一種理想中的國(guó)家制度，一種士大夫的理想。盡管中國(guó)自秦漢以來實(shí)行的是君權(quán)絕對(duì)的郡縣制，但在現(xiàn)實(shí)中，郡縣制很難絕對(duì)地、毫無折扣地實(shí)行。

1.民間社會(huì)的自我封建化

在古代中國(guó)社會(huì)，由于生產(chǎn)力發(fā)展的制約，郡縣制國(guó)家結(jié)構(gòu)下的中央權(quán)力基本只達(dá)到縣一級(jí)，縣以下不得不依靠宗族的力量。這使得中國(guó)從秦到清末反復(fù)出現(xiàn)社會(huì)的自我封建化。

從這個(gè)意義上說，盡管在國(guó)家層面，封建制在秦之后就退出了歷史舞臺(tái)。但在縣以下的基層社會(huì)，特別是到了王朝晚期，封建化現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。二十世紀(jì)的中國(guó)革命把當(dāng)時(shí)的中國(guó)界定為半封建社會(huì)是符合當(dāng)時(shí)中國(guó)的現(xiàn)狀。從清朝曹雪芹寫的《紅樓夢(mèng)》到民國(guó)時(shí)期巴金寫的《家》《春》《秋》激流三部曲，都可以看到當(dāng)時(shí)的中國(guó)社會(huì)有著明顯的封建色彩。

2.地方行政權(quán)力的異化

在郡縣制下，只有縣一級(jí)行政單位是穩(wěn)定的。縣之上的郡就極不穩(wěn)定，而不穩(wěn)定的根本原因就在于縣以上的地方行政機(jī)構(gòu)有足夠的規(guī)模會(huì)不斷自我實(shí)體化，而實(shí)體化則意味著地方逐漸形成獨(dú)立于中央的權(quán)力。

由于郡一級(jí)行政機(jī)構(gòu)存在著權(quán)力異化的可能，在兩千多年的歷史中，歷朝歷代得中央政府都在想方設(shè)法對(duì)郡以上機(jī)構(gòu)進(jìn)行制約。漢代的刺史、唐代的道、宋代的路，最初都是中央派出監(jiān)管地方行政機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)，元代的行省最初就是中央派駐地方的機(jī)構(gòu)：行中書省。明朝的巡撫、總督，在初始階段都是中央派出監(jiān)管省一級(jí)地方的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。

但這些機(jī)構(gòu)都發(fā)生了異化，逐漸轉(zhuǎn)化為地方政治機(jī)構(gòu)，最后實(shí)體化。政治實(shí)體化是行政化的對(duì)立面?？たh制就其理想來說，是不允許地方行政機(jī)構(gòu)形成實(shí)體化政治，但現(xiàn)實(shí)中，中央權(quán)力的異化不斷發(fā)生。每個(gè)朝代都出現(xiàn)不同程度的地方行政機(jī)構(gòu)實(shí)體化的現(xiàn)象。

3. 土地兼并與豪門大族對(duì)郡縣制的沖擊

對(duì)于郡縣制來說，土地私有制是一把雙刃劍。一方面，土地私有制、土地的自由買賣使得貴族制度難以維持，最后瓦解了貴族制度。但另一方面，土地私有制又必然導(dǎo)致土地兼并，最后形成田連阡陌的大土豪。同時(shí)，城市商業(yè)資本的發(fā)達(dá)也很容易形成富可敵國(guó)的富商巨賈。這些豪門大族都是郡縣制的瓦解力量。為了抑制土地兼并和商業(yè)豪族，中國(guó)歷朝歷代都一直堅(jiān)持重農(nóng)抑商國(guó)策。但另一方面，盡管每個(gè)朝代的中央政府都嚴(yán)厲打擊豪門大族，但為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又不得不依賴這些社會(huì)勢(shì)力。

要而言之，郡縣制是中國(guó)古代國(guó)家結(jié)構(gòu)的基本框架，在中國(guó)社會(huì)有著深厚的社會(huì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。每一次王朝更迭，中央政府都會(huì)重建和強(qiáng)化郡縣制。但在現(xiàn)實(shí)中，郡縣制并沒有在兩千多年一以貫之地徹底實(shí)行。在國(guó)家權(quán)力難以達(dá)到的邊遠(yuǎn)地區(qū)，在民間基層社會(huì)，特別是到了王朝晚期，郡縣制就開始動(dòng)搖，封建宗族勢(shì)力也開始蔓延。這是中國(guó)古代社會(huì)國(guó)家結(jié)構(gòu)的另一個(gè)側(cè)面。