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但這種功能也并非一勞永逸的，一般到了王朝中期，這種郡縣管理也會(huì)慢慢失效。因?yàn)槿丝谂蛎洠又畽?quán)貴的土地兼并活動(dòng)難以抑制，一遇天災(zāi)導(dǎo)致失地農(nóng)民食不果腹而不斷流動(dòng)。如太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)，因廣東人口眾多，一部分涌入廣西，以致現(xiàn)在廣西東部的語言都是粵語。太平天國(guó)的幾個(gè)領(lǐng)袖多數(shù)原來都祖籍廣東，土著是蕭朝貴。外地人到了廣西，難以獲取土地，只能到山里去砍柴燒炭，地方政府也難以管理。外來的和本地的就容易起沖突了，搶地?fù)屗?，地方政府也不知如何處理，因?yàn)樵瓉淼穆毮芾镆矝]這個(gè)設(shè)計(jì)，就采取簡(jiǎn)單鎮(zhèn)壓的行動(dòng)，結(jié)果導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大。

這里需要補(bǔ)充一點(diǎn)的是，為什么在邊疆少數(shù)民族地區(qū)無法實(shí)現(xiàn)郡縣制？因?yàn)榭たh制在漢族農(nóng)業(yè)地區(qū)實(shí)行的社會(huì)條件，少數(shù)民族地區(qū)恰恰不具備。邊疆地區(qū)往往生產(chǎn)技術(shù)不高、地廣人稀、農(nóng)業(yè)剩余有限，歷史上往往是漢族人進(jìn)去之后，提高了當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力水平，農(nóng)業(yè)剩余增加，可提供的賦稅上漲，養(yǎng)得起官了。此時(shí)才會(huì)先有一個(gè)縣官，設(shè)立郡縣制?？晒B(yǎng)的財(cái)政人員越來越多之后，職能進(jìn)一步分化，才有縣一級(jí)的六部制與中央對(duì)應(yīng)。所以一定是先有郡縣制，再有六部制。

現(xiàn)在輿論時(shí)常抱怨縣委書記權(quán)力過大，不受約束。為何權(quán)力這么大呢？這是因?yàn)闅v史上傳統(tǒng)的縣官權(quán)力就很大，不受約束，他并非代表一個(gè)個(gè)體，而是代表?xiàng)l塊里的“塊”，是一個(gè)行政層級(jí)的人格化象征。在省一級(jí)的設(shè)置上是要相互制約的，因?yàn)槭∫患?jí)規(guī)模就比較大，具備造反的條件了，所以省一級(jí)分權(quán)制衡，總督、巡撫、按察司等互相監(jiān)督制約?？h一級(jí)沒有這一套設(shè)置，因?yàn)榭h一級(jí)的力量還不至于能夠造反。當(dāng)然這樣一種約束較少的縣官權(quán)力，是否還適應(yīng)今天的社會(huì)需要，值得思考。

對(duì)于為何小農(nóng)為主的農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期就往往傾向于形成中央集權(quán)的上層建筑，迄今為止依然是馬克思的回答最為經(jīng)典。馬克思認(rèn)為，“（小農(nóng)）他們不能以自己的名義來保護(hù)自己的階級(jí)利益，無論是通過議會(huì)或通過國(guó)民公會(huì)。他們不能代表自己，一定要?jiǎng)e人來代表他們。他們的代表一定要同時(shí)是他們的主宰，是高高站在他們上面的權(quán)威，是不受限制的政府權(quán)力，這種權(quán)力保護(hù)他們不受其他階級(jí)侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽光。所以，歸根到底，小農(nóng)的政治影響表現(xiàn)為行政權(quán)支配社會(huì)”。

通俗地講，就是小農(nóng)的社會(huì)基礎(chǔ)支持中央集權(quán)的治理方式。馬克思的這個(gè)重要論斷和判斷，對(duì)我們今天的理論和實(shí)踐依然具有極其重要的意義。尤其是當(dāng)我們將“小農(nóng)”替換為“小生產(chǎn)者”時(shí)，如果這個(gè)結(jié)論依然是有效而成立的，則對(duì)我們思考當(dāng)下和未來的中國(guó)國(guó)家治理體系和治理方式，將會(huì)產(chǎn)生重要影響。

編戶齊民

中央集權(quán)為的是國(guó)家統(tǒng)一，國(guó)家統(tǒng)一從底線的角度看是避免內(nèi)戰(zhàn)和生靈涂炭。于積極的角度看，統(tǒng)一意味著國(guó)家存在整體利益，而且這個(gè)整體利益是可以被發(fā)現(xiàn)認(rèn)識(shí)的。整體利益往往與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相關(guān)聯(lián)，要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益就要克服短期的困惑、誘惑與掣肘，故可以長(zhǎng)期執(zhí)政的領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)殊為重要，制定穩(wěn)定的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃必不可少，高效奮進(jìn)的文官隊(duì)伍就成為關(guān)鍵。

文官體制

郡縣制解決的是央地關(guān)系的原則導(dǎo)向———即中央集權(quán)，中央集權(quán)原則的一個(gè)具體實(shí)現(xiàn)方式就是“流官”制度，中央可以派遣官員到各地就任主政一方，而不許地方官僚或貴族世襲治理權(quán)力。所以郡縣制的邏輯中就包含著官僚制，盡管傳統(tǒng)中國(guó)的官僚制度與現(xiàn)代官僚制還是有很大差異，但畢竟官僚制的傳統(tǒng)肇始于此。

中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)用郡縣制解決了中央與地方關(guān)系問題。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)社會(huì)的管理事項(xiàng)比較簡(jiǎn)單，靜態(tài)社會(huì)的治理職能容易漸漸穩(wěn)定下來?！袄魬舳Y兵刑工”六大部門可以涵蓋農(nóng)業(yè)社會(huì)的主要社會(huì)治理事務(wù)。唐以后就是固定下來這六個(gè)部門，到了清朝皇太極時(shí)期，形成了六部、都察院和理藩院合成的八衙門。但核心依然是六部，且六部中主要戶部和刑部這兩個(gè)部門。核心是戶部，它管戶籍、土地、稅收。刑部管治安。還有就是工部，管一些水利建設(shè)、道路、城墻等。

中央的職能容易做到細(xì)致分化，但到了地方就捉襟見肘了，縣官只能統(tǒng)籌都管了。在縣級(jí)層面，其實(shí)很多事情管不過來就不管了，所以中國(guó)古代鄉(xiāng)土社會(huì)主要依靠鄉(xiāng)紳自治。“日出而作，日入而息。鑿井而飲，耕田而食。帝力于我何有哉！”這民謠更符合絕大多數(shù)古代中國(guó)農(nóng)民的生活實(shí)際感受。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)鄉(xiāng)村里不實(shí)行科層制，就是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)剩余有限，養(yǎng)不起那么“官”。“到了清代，在縣衙設(shè)置了三班六房，三班即皂、壯、快班，六房即吏、戶、禮、兵、刑、工房。”

六部制到了清朝后期就難以維系了。中央層面，因?yàn)槲鞣饺肭侄鵁o力抵擋，被迫將“外交事務(wù)”上升為重要政府工作內(nèi)容，遠(yuǎn)非以往理藩院職能所能涵蓋，不得已成立一個(gè)機(jī)構(gòu)“總理各國(guó)事務(wù)衙門”專門對(duì)應(yīng)和處理與西方人的關(guān)系，放到跟六部平級(jí)尚無法獲得西方認(rèn)可，最后是高于六部，相當(dāng)于今日的副國(guó)家級(jí)了，由恭親王負(fù)責(zé)。此時(shí)，傳統(tǒng)“六部制”被突破并一發(fā)不可收拾。地方層面，外交事務(wù)顯然不是地方治理工作的突出內(nèi)容，但大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市導(dǎo)致的秩序混亂和市政基礎(chǔ)設(shè)施破敗不堪，成為突出的城市治理問題，“警察局”的出現(xiàn)成為地方政府職能與機(jī)構(gòu)變革的突破口和切入點(diǎn)。

“警政的興起是我國(guó)城市管理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志性事件，對(duì)中國(guó)城市現(xiàn)代化進(jìn)程意義十分重大。” “北京警察負(fù)責(zé)人口普查、公共工程、消防、救濟(jì)貧困、公眾健康、公共衛(wèi)生及社會(huì)治安等?！薄巴砬寰煸谥袊?guó)城市出現(xiàn)后，扮演的角色是多重性的，可以說超越了現(xiàn)代意義上的警察職能，更類似現(xiàn)代城市政府，可以說是傳統(tǒng)官衙門向現(xiàn)代城市政府轉(zhuǎn)變的一種過渡型管理機(jī)構(gòu)。”

民國(guó)政府時(shí)期，由于持續(xù)的內(nèi)外戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致政府無法正常穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)，這方面不再贅述。新中國(guó)建立后，我們可以注意到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府部門明顯具有傳統(tǒng)社會(huì)不具備的以工業(yè)革命和促進(jìn)生產(chǎn)計(jì)劃的性質(zhì)。改革開放以來則以促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和服務(wù)為主導(dǎo)，行政機(jī)構(gòu)改革幾乎是每五年就有一次，變動(dòng)頻繁，但總體的趨勢(shì)顯然是現(xiàn)代黨政治理機(jī)構(gòu)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)。