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制裁政策遭遇挫折

美國目前采用的經(jīng)濟(jì)制裁方式存在多種問題。最大的問題，也是最常見的問題是：最大限度的施壓也帶來了最大限度的要求。美國希望朝鮮無核化、伊朗無核化，還有就是希望委內(nèi)瑞拉結(jié)束“玻利瓦爾式統(tǒng)治”。對這些國家的領(lǐng)導(dǎo)人來說，這些要求基本等同于要求政權(quán)更迭。他們選擇忍受經(jīng)濟(jì)上的痛苦，而不是做出如此巨大的讓步，這一點也不奇怪。

伊朗事件凸顯了另一個問題：美國施加經(jīng)濟(jì)壓力的做法越來越具有單邊性。直到最近，美國還通常能夠在盟國的明面上或者暗地里的合作下實施金融制裁。然而，當(dāng)特朗普政府決定重新對伊朗實施金融制裁時，它并沒有顧及到歐洲盟友對這項制裁的反對。政府通過威脅對其他國家進(jìn)行“二次制裁”，成功地貫徹了增加對伊朗經(jīng)濟(jì)施壓的政策。這些國家原本反對的國家最終妥協(xié)了，這種舉措增加了伊朗付出的代價，但成功的代價是使美國與其他國家的長期關(guān)系變得緊張。

與此同時，美國政府對制裁其他大國也越來越得心應(yīng)手。然而，對墨西哥有效的做法對中國或俄羅斯卻不起作用。被制裁的國家越大，就越有更多的資源可用來抵制制裁。在烏克蘭危機(jī)后對俄實施的制裁，可能會阻止俄政府在其周邊地區(qū)采取更多的侵略行動，但這已經(jīng)是一個標(biāo)準(zhǔn)很低的勝利。從任何合理的尺度來衡量，這一制裁都沒有實現(xiàn)其目標(biāo)，因為俄羅斯仍在違反國際規(guī)范。

同樣，特朗普政府在2018年對中國實施的五花八門的關(guān)稅和其他限制性措施，也未能讓中國做出任何實質(zhì)性的讓步。為了將中國經(jīng)濟(jì)從“國家資本主義”轉(zhuǎn)變?yōu)楦欣谑袌龅哪Ｊ?，美國發(fā)起了貿(mào)易戰(zhàn)，但貿(mào)易戰(zhàn)最終產(chǎn)生了一些令人沮喪的結(jié)果，制裁適得其反，損害了美國的農(nóng)業(yè)和高科技部門。根據(jù)穆迪的數(shù)據(jù)，關(guān)稅增加的成本中只有8%是由中國承擔(dān)的；而93%是由美國進(jìn)口商支付的，并最終以價格上漲的形式轉(zhuǎn)嫁給美國消費者。

美國消費者承擔(dān)了中美貿(mào)易摩擦的大部分成本

一個相關(guān)的問題是棘輪效應(yīng)（譯者注：指人做某事習(xí)慣形成后，易于加量而難于減量的效應(yīng)）。總統(tǒng)們總是熱衷于實施制裁，但對取消制裁卻很謹(jǐn)慎，因為這樣會有人指責(zé)其外交政策上軟弱無能，這使得美國很難真正地做出結(jié)束制裁的承諾。例如，當(dāng)拜登考慮取消對伊朗的一些制裁時，共和黨議員批評他是一個天真的綏靖主義者。

此外，美國的許多制裁——例如對古巴和俄羅斯的制裁——是法律規(guī)定的，這意味著只有國會可以永久地撤銷這些制裁。鑒于目前國會政治觀點上兩極分化，矛盾雙方相互掣肘，如果總統(tǒng)倡議要與一個長期的對手建立和平的關(guān)系，不太可能有足夠的贊成票使倡議得以通過。

即使這問題能夠被克服，制裁的法律叢林也是難以駕馭的。一些國家受到如此多的重疊制裁，以至于他們發(fā)現(xiàn)自己陷入了卡夫卡式的境地，不知道自己到底能做些什么才算妥協(xié)。

讓美國取消對一些國家的制裁是如此之難，這使美國與所有其他國家進(jìn)行政治磋商的努力變得復(fù)雜。如果被制裁的國家不相信美國政府能取消其脅迫性措施，它們就沒有動力再去談判了。如果沒有用，與美國妥協(xié)又有什么意義？這就是薩達(dá)姆在20世紀(jì)90年代拒絕與美國談判的原因之一，同樣也是伊朗拒絕與特朗普政府談判的原因之一。

制裁還造成了人道主義損失。有針對性的金融制裁本應(yīng)減少與全面貿(mào)易禁運相關(guān)的危害，其理論基礎(chǔ)是，對銀行系統(tǒng)和不良行為者持有的資產(chǎn)進(jìn)行制裁影響不到普通民眾。然而在實踐中，大多數(shù)金融制裁措施都是在貿(mào)易制裁的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，這對被制裁的國家的整體經(jīng)濟(jì)損害更大。國際關(guān)系學(xué)者在很多方面意見不一，但關(guān)于制裁的研究文獻(xiàn)在這些措施對被制裁國民眾造成的傷害上，觀點是一致的。即使是金融制裁，也可能引發(fā)鎮(zhèn)壓、腐敗和人類發(fā)展指標(biāo)的倒退。

最后，被制裁的國家已學(xué)會適應(yīng)制裁下的生活。就中國和俄羅斯這樣的大國而言，這意味著找替代的貿(mào)易伙伴；中國政府在貿(mào)易戰(zhàn)中對美國進(jìn)行報復(fù)的同時，也降低了對歐洲國家的關(guān)稅。俄羅斯反過來制裁歐洲糧食進(jìn)口，以刺激國內(nèi)生產(chǎn)。

被制裁的國家也以報復(fù)性制裁作為回應(yīng)，導(dǎo)致政策沖突的升級，給美國生產(chǎn)商和消費者增加了支出。隨著其他主要經(jīng)濟(jì)體將美國表面上出于國家安全原因?qū)嵤┑闹撇靡暈橘Q(mào)易保護(hù)主義掩護(hù)，這種趨勢只會加劇。

當(dāng)中國公司華為的首席財務(wù)官在加拿大被捕，并被美國司法部指控試圖躲避美國對伊朗的制裁時，中國將此舉視為規(guī)模更大的貿(mào)易戰(zhàn)的一部分；當(dāng)特朗普非正式地建議釋放該高管以換取貿(mào)易優(yōu)惠時，他也并未真的幫助此事解決。

對制裁更嚴(yán)重的長期性擔(dān)憂是，金融制裁會削弱美元作為世界主要儲備貨幣的地位。正是由于美元的突出作用以及美國資本市場的核心地位，才使得金融制裁首先得以蓬勃發(fā)展。然而，在經(jīng)歷了一代制裁之后，被制裁的國家正在尋找美元之外的其他選擇，以保護(hù)自己免受脅迫。

數(shù)字貨幣提供了一條出路。中國人民銀行已經(jīng)推出了一種數(shù)字人民幣，那些使用它的人能夠完全繞過美元。甚至美國在歐洲的盟友也開發(fā)了“支持貿(mào)易交流工具”（INSTEX），通過這種手段繞過美元，與伊朗進(jìn)行貿(mào)易。因此，美元在全球外匯儲備中的份額在2020年底降至25年來的最低點，也就不足為奇了。目前，美元仍然是主要的全球儲備貨幣。但是，如果美元的使用率進(jìn)一步下降，美國的金融國策的力量也會下降。

美國的制裁已經(jīng)取得了一些重大成就。但是，這些制裁政策也使得美國疏遠(yuǎn)了盟友，使人民陷入貧困，并實際上促進(jìn)了脫離美元的多樣化貨幣選擇，而所有這些都未能使被制裁國采取多少實際的讓步。

決策者們似乎把制裁的威力和效果混為一談。就像將軍們在談到越南戰(zhàn)爭時錯誤地將尸體數(shù)量作為衡量成功的標(biāo)準(zhǔn)一樣，決策者們現(xiàn)在把制裁造成的痛苦作為衡量成功的標(biāo)準(zhǔn)。例如，2020年11月，美國國務(wù)卿蓬佩奧稱對伊朗的最大壓力運動“異常有效”。作為證據(jù)，他指出，“伊朗的經(jīng)濟(jì)面臨貨幣危機(jī)，公共債務(wù)不斷增加，通貨膨脹率不斷上升”。蓬佩奧沒有說的是，雖然在經(jīng)濟(jì)上飽受壓力，伊朗實際上正在加速其核開發(fā)。

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